这一部分是纲要的总纲，包括指导思想、基本原则、发展目标和主要工作指标四个方面，明确了“十二五”时期我国残疾人事业的战略思路，体现了当前和今后一个时期国家发展残疾人事业的总体意图，为各级党委、政府和残联组织共同做好残疾人工作确立了新的目标，也为全社会和广大残疾人及其亲属参与支持残疾人事业发展提供了基本导向。
（一）关于指导思想
残疾人事业“十二五”发展纲要指出：“十二五”时期，残疾人事业的发展要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，按照“政府主导、社会参与，国家扶持、市场推动，统筹兼顾、分类指导，立足基层、面向群众”的三十二字方针，健全残疾人社会保障体系和服务体系，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业、文化、体育等基本需求得到制度性保障，促进残疾人状况改善和全面发展，为残疾人平等参与社会生活创造良好的环境和条件，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会作出贡献。
以上指导思想，概括了“十二五”时期我国残疾人事业的发展战略和重点方向。与前几个五年纲要相比，这一指导思想突出了以下特征：
1.强调了科学发展观的统领作用和指导地位
一方面，科学发展是主题。中央关于制定国家“十二五”规划的建议指出：“以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局。”坚持科学发展，就要更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校加强与创新社会管理专题研讨班上强调，要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚定不移走共同富裕道路，完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业；并明确提出了要发展妇女儿童事业，培育壮大老龄服务事业和产业，健全残疾人服务体系，使发展成果更好惠及全体人民。另一方面，残疾人事业经过几十年的努力，已经进入以残疾人需求为导向，全面、协调、可持续的科学发展的新阶段。所谓全面，就是残疾人工作由点及面，残疾人服务由部分人群向全体人群覆盖，残疾人事务由重点业务向全面业务拓展；所谓协调，就是要统筹兼顾残健之间和城乡之间，地区之间甚至不同年龄、性别、残疾类别、残疾程度的残疾人之间的实际差别，实现均衡发展；所谓可持续，就是要更加重视残疾人工作的制度、机制和规范、标准建设，促进残疾人事业长效发展。
2.明确了全面深入落实中央决策部署的基本要求
2008年3月，中央7号文件对今后一段时期我国残疾人事业发展作出了重大部署。近三年来，中央有关部门制定了一系列法规和政策措施；各省、市、自治区党委、政府结合实际出台了贯彻中央决策部署的实施意见，各地区、各部门实施了一大批惠残工程和助残项目，推动了中央7号文件精神在全国范围的有效落实。在此过程中，对中央7号文件精神的深刻内涵和深远意义的认识进一步加深，包括残疾人“两个体系”建设的核心目标，“国家扶持、市场推动，统筹兼顾、分类指导，立足基层、面向群众”的指导原则，“生命健康权、生存权、发展权”的基本权益框架和“党委领导、政府负责”的残疾人工作领导体制等一系列残疾人事业发展的新思路、新理念，也都在实践层次有了新的成果。残疾人事业“十二五”发展纲要是中央7号文件出台后编制的第一个五年规划，其总体目标、指导原则和任务措施必须体现中央的决策部署精神，从而推动中央7号文件的深入贯彻落实，促进残疾人事业在新的发展阶段再上一个新台阶。
3.深化了推进残疾人“两个体系”建设的战略任务
残疾人社会保障体系是指国家和社会针对残疾人的特殊困难和特殊需求，建立的保障残疾人基本生活的各项法律、法规、规章和政策的制度总称；残疾人服务体系是国家和社会针对残疾人特殊性、多样化、类别化的服务需求，以社区为基础、机构为骨干、家庭为依托，建立覆盖城乡残疾人，涵盖生活照料、医疗卫生、康复养护、社会保障、教育培训、劳动就业、文化生活、法律维权等内容的社会服务系统。
残疾人社会保障体系和服务体系建设发端于中央7号文件，成形于中国残联五代会，在国办19号文件中得到全面系统的阐述，已经被确定为今后一段时期我国残疾人事业发展的战略任务和核心内容。温家宝总理在2010年、2011年《政府工作报告》中“加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设”以及国家“十二五”规划纲要中“健全残疾人社会保障体系和服务体系”的要求，表明残疾人“两个体系”建设已经融入国家发展大局，上升为国家战略的一个方面。残疾人“两个体系”建设适应当前保障和改善民生、实现基本公共服务均等化的国家宏观政策环境，符合广大残疾人生存和发展的基本需要，体现保障残疾人基本权益的内在要求，必须作为贯穿“十二五”时期残疾人事业发展的一条主线加以重视和推进。残疾人事业“十二五”发展纲要不仅把“两个体系”建设作为发展残疾人事业的指导思想，而且将之视为核心的目标和基本的原则，可见其地位之显、分量之重。
4.突出了制度建设这一重要着力点和抓手
残疾人事业“十二五”发展纲要提出“使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、文化体育等基本需求得到制度性保障”的要求，标志着“十二五”时期残疾人保障和服务将实现从临时性救助向制度性保障，从非常态服务向常态化、规范化服务的历史性转变。“十二五”时期残疾人事业要融入大局更加充分、保障政策加速整合、服务体系加快完善、社会支持加大力度、残疾人参与社会更加活跃，关键是要抓好制度建设，加强残疾人事业政策法规建设，完善与残疾人工作有关的体制、机制、标准、规范。制度管长远、管根本、管全局，尤其对于发展历史不长、发展基础薄弱的残疾人事业来说，加强制度建设，有利于从根本上缩小残健、城乡和地域之间的差距，从而推动残疾人事业在规范化、可持续的发展道路上迈进。
（二）关于指导原则
残疾人事业“十二五”发展纲要全面贯彻落实科学发展观，按照中央7号文件和国家“十二五”规划纲要的要求，结合残疾人事业发展的规律和阶段性特征，提出了六个方面的指导原则：
1.坚持以残疾人为本
以残疾人为本，第一是以人为本，以促进人的全面发展为根本目的。《残疾人权利公约》要求接受残疾人是人的多样性的一部分和人类的一分子。中央7号文件指出，残疾人是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会群体。发展残疾人事业，首要的任务是必须着眼于解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，立足于改善残疾人的生存、生活和生产状况，促进残疾人全面发展。第二，以残疾人为本，要把满足残疾人的特殊需求放在重要的位置。残疾人由于自身残疾和外界障碍的影响，他们在生存、参与和发展等方面面临着更大的困难，需要政府和社会给予重点保障和特别扶助。第三，以残疾人为本，就是要坚持以权利为本，尊重残疾人的主体地位，维护残疾人的尊严，保障残疾人的政治、经济、文化、社会各方面权利，使残疾人能够充分平等地参与社会生活，共享社会发展的成果。第四，以残疾人为本，就是要坚持以残疾人全面实现人生价值为本，激励残疾人自尊、自信、自强、自立，激发残疾人参与社会生活的主观愿望，增强残疾人回归社会、创造社会财富的能力，帮助残疾人投身于社会主义现代化建设的伟大实践，全面实现人生价值。因此，在“十二五”时期促进残疾人事业全面发展和推动残疾人工作深入开展的过程中，出发点和落脚点都要放在残疾人这个群体上，要以残疾人利益能不能得到切实维护、特殊需求能不能得到更好满足、综合素质能不能得到进一步提高、各方面状况能不能得到持续改善，作为想问题、定思路、出决策的衡量标准。当前这个阶段，尤其需要根据全国残疾人状况的实际，重视解决好残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业、住房和文化体育等基本需求，保障和改善好残疾人民生，为残疾人全面发展创造良好条件。
2.坚持以加快发展为主题，以残疾人“两个体系”建设为主线
加快发展残疾人事业的要求，是根据现阶段我国经济社会发展环境、残疾人事业发展现状和广大残疾人实际期待提出的。
第一，“十二五”时期，党和政府更加重视保障和改善民生，更加强调社会管理与创新，覆盖城乡居民的社会保障体系建设和基本公共服务均等化推进的速度进一步加快，力度不断加大，这一方面为残疾人的保障和服务提供了更好的思想基础、政策环境和物质条件，另一方面也对残疾人事业加快发展步伐、实现与经济社会协调发展提出了客观要求。
第二，加快残疾人事业发展，是努力缩小残疾人生活状况与社会平均水平差距、逐步改变残疾人事业“短板”形象的现实要求。
2010年全国残疾人状况监测结果显示，残疾人生存状况虽然持续改善，但是城镇残疾人家庭人均可支配收入9365.8元，农村残疾人家庭人均可支配收入为4739.2元，残疾人家庭人均可支配收入仅为全国居民家庭人均可支配收入的59.0%，差距明显。监测结果表明，2010年度我国残疾人小康实现程度达57.4％，比上年度提高了3.9个百分点，是自2007年度监测以来增幅最大的一年，但是与2020年实现残疾人全面小康目标的差距仍然非常大。此外，我国残疾人人口总量规模大，地区发展不平衡，残疾人群众对分享社会发展成果的期待日益增加且呈现多样化，这都要求维持一定的发展速度，加紧弥补这一社会事业的“短板”。
残疾人是社会保障和公共服务的重点对象，也是社会管理与服务中需要重点帮扶的特殊人群。当前和今后一段时期，加快残疾人事业发展，重点要加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设。回良玉副总理在2011年国务院残工委第六次全体会议上强调，“十二五”时期是加快残疾人事业发展的重要时期。要以残疾人“两个体系”建设为主线，按照“完善保障保基本、突出服务促发展、增加供给惠民生、强化机制利长远”的总体要求，推动“十二五”时期残疾人工作有力有序有效开展。
一要完善残疾人社会保障制度，将残疾人普遍纳入覆盖城乡居民的社会保障体系，并给予重点保障和特殊扶助。
二要健全残疾人公共服务体系，加强残疾人公共服务机构和服务能力建设。
三要增加残疾人基本公共服务供给，加大对残疾人事业的投入，着重保障残疾人生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求，使更多的残疾人特别是重度残疾人、农村残疾人和残疾儿童能够享受到均等化的基本公共服务。
四要强化残疾人“两个体系”建设长效机制，建立投入稳定增长的残疾人事业发展经费保障机制，形成推动残疾人事业发展的工作合力，为残疾人事业长远发展打好基础。
可以说，“十二五”时期抓住了残疾人“两个体系”建设的主线，就抓住了残疾人事业的核心内容和战略重点；同样，抓好了残疾人“两个体系”建设，就能够促进残疾人事业又好又快发展。
3.坚持党委领导、政府负责的残疾人工作领导体制
这一原则及其具体要求，最早见于2008年中央7号文件。残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是社会主义和谐社会建设和全面建设更高水平小康社会的一项重要而紧迫的任务，也是我国人权保障的重要方面，必须紧紧依靠党对残疾人事业的领导，从政治上、思想上和组织上给予重视和支持，确保残疾人事业发展的正确方向，确保残疾人工作能够摆到各级党委和党组织的重要议事日程，确保广大残疾人群众的利益得到维护和发展。残疾人事业是一项跨部门、多领域的综合性社会事业，是一项公益性特征非常明显的公共服务事业，残疾人状况的改善和全面发展，需要各级政府和有关部门履行政府职能，落实行政责任，通过制定公共政策、利用公共资源、投入公共财政，发展社会福利，使残疾人均等地享受基本公共服务。残疾人事业也是社会管理与创新的重要方面，需要发挥各级残联组织在联系党和政府与广大残疾人之间的桥梁、纽带作用，参与残疾人事业的社会管理和公共服务，充分依靠各方面的力量，调动各方面的积极性，团结残疾人，联系残疾人，服务残疾人，最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。将残疾人工作领导体制作为一项基本原则写入残疾人事业“十二五”发展纲要，有利于强化组织领导，有利于落实保障措施，也有利于开展监督管理，确保各项政策和项目实施到位。
4.坚持社会化工作方式
最大限度激发社会活力，最大限度动员社会参与，是20多年来和今后很长时期发展残疾人事业的重要力量源泉。社会各方面的参与、支持和投入程度，将成为检验残疾人事业发展水平的重要指标。坚持社会化的工作方式，就要坚持中央7号文件提出的“社会参与”、“市场推动”的基本原则，真正把社会支持残疾人事业的力量挖掘出来，把市场服务残疾人的资源激发出来，与政府公共资源一起，形成发展残疾人事业新的能量和合力。具体的途径大体有以下几个方面：
一是培育、扶持服务残疾人的社会组织，按照中央7号文件的部署，通过公办民营、民办公助、政府补贴、政府购买服务等方式，鼓励和支持民间力量举办残疾人康复、教育、托养和文化等服务设施，开展居家助残服务，发展残疾人服务业。
二是明确建立政府购买残疾人服务的项目，特别是将残疾人的养护照料、康复训练、辅助器具适配与无障碍的就学和就业支持等特殊服务内容，列入基本公共服务项目，通过政府出资购买服务，调动社会组织、企事业单位和个人的积极性，形成残疾人服务业市场，提升残疾人服务的社会化、专业化水平。
三是完善税收等优惠政策，发展残疾人慈善事业，鼓励社会向残疾人捐赠款物和项目。
四是强化社会舆论宣传，培育助残志愿者组织，弘扬志愿服务精神，形成扶残助残的良好社会风尚。
坚持社会化工作方式，必须按照“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的总要求，在残疾人保障和服务领域不断推进社会管理与创新。可见，坚持党委领导、政府负责，坚持社会化工作方式，是残疾人事业发展密不可分的两个车轮，要善于利用政府和社会两种力量和资源，谋取残疾人事业的更大支持。需要说明的是，残疾人事业“十二五”发展纲要对“发展残疾人服务业”尚未形成系统的论述，经济发达地区，要在“十二五”期间先行先试，积极发展残疾人服务事业和产业。
5.坚持统筹兼顾和分类指导
统筹兼顾是推动科学发展的根本方法。针对当前残疾人事业发展不平衡的问题，充分考虑地区、城乡、人群之间的现实发展差距，统筹好全国残疾人事业，有计划地开展分类指导、分层次保障、分阶段推进工作，促进残疾人事业均衡协调发展。残疾人事业“十二五”发展纲要在两个方面对“统筹兼顾、分类指导”的原则进行深入阐析，对残疾人“两个体系”建设省级试验区和专项试点城市，要求大胆探索，开拓创新，先行先试，发挥典型示范作用；对中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、农村和基层，要从政策、资金、项目上给予重点倾斜和扶持。“统筹兼顾、分类指导”，是从实现规划总体目标的高度提出的要求，相应地，要求各地区、各部门特别是基层社区和农村结合实际，因地制宜，务实创新，为残疾人事业发展不断增添新的活力。
6.坚持解决当前问题与完善制度体系相结合
这一原则也是根据我国的现实国情和残疾人事业发展的阶段性特征提出的。要充分考虑残疾人困难群体的特殊性，认真对待、积极解决残疾人反映突出的各种现实问题。同时更要多做利于长远发展的工作，认真研究残疾人群众的特殊困难和需求，积极总结残疾人工作的规律和特点，注重从政策和法规上建立健全残疾人保障制度，从体制机制的源头上提高保障水平和服务能力。
（三）关于总目标
根据中央7号文件和国办19号文件对残疾人事业2015年、2020年发展目标的要求，残疾人事业“十二五”发展纲要提出了六个方面的主要目标：
一是残疾人生活总体达到小康，参与和发展状况显著改善；
二是建立起残疾人社会保障体系和服务体系基本框架，保障水平和服务能力明显提高；
三是完善残疾人事业法律法规政策体系，依法保障残疾人政治、经济、社会、文化教育权利；
四是加强残疾人组织和人才队伍建设，提高残疾人事业科技应用和信息化水平；
五是系统开展残疾预防，有效控制残疾的发生和发展；
六是弘扬人道主义思想，为残疾人平等参与社会生活、共享经济社会发展成果创造更加有利的环境。
残疾人事业“十二五”发展纲要提出的这些目标，与“十一五”纲要相比，具有以下明显特点：
第一，综合性。“十一五”纲要是围绕残疾人康复、教育、就业、扶贫、社会保障、文化生活等专项业务工作设置目标；残疾人事业“十二五”发展纲要的各项目标是围绕人的全面发展和事业的整体发展设置，本身可以分解出低一层次的具体指标或目标，例如第一项目标，就可以分解为生存、参与、发展三方面目标，而这三个方面目标又是由一系列更低一层的具体指标支撑的。
第二，宏观性。以上六个目标，全部都是质的、阶段发展水平的描述，没有直接的、量的、操作意义上的指标项及指标值。实际上，第一项和第二项目标都是统领性的目标，其中第一项目标，就是由残疾人事业“十二五”发展纲要专栏四“残疾人事业‘十二五’发展纲要执行评估指标体系”的20项指标复合而成的，尽管这套指标体系为适应“两个体系”建设需要，被改造成“社会保障”、“公共服务”、“生活水平”，其实它仍然保留着“残疾人全面小康评估指标体系”的基本面貌，包含着残疾人生存状况、参与程度和发展水平三个方面的指标系统。第二项目标，即建立残疾人社会保障体系和服务体系，其实可以分解为残疾人事业“十二五”发展纲要专栏一“主要工作目标”的三个方面19项具体工作目标。
第三，战略导向性。与以上两个特点相关联，六个方面的目标无法被直接评估，主要依靠对工作目标的检查考核和具体指标的评估，因此设置这6项目标，旨在引领残疾人事业新阶段新的战略发展方向。如从第四项目标中可以看出，“十二五”时期将重视残疾人事业人才、科技、信息化等软件服务支撑系统的建设，预示着残疾人事业将从注重量的增长向质的提高发展。
鉴于后面的章节还要对具体的工作目标和发展纲要评估指标体系进行解读，这里着重分析介绍一下第一和第二项目标。
第一项目标中，把参与、发展状况与生活状况相提并论，体现了对人的全面发展的认识，也表明随着残疾人事业“十二五”发展纲要的实施，残疾人事业已经从生存救助阶段向福利服务阶段发展。“残疾人生活总体达到小康，参与和发展状况显著改善”，是一个统领性的目标，既与残疾人事业“十一五”发展目标相互衔接，又反映了中央提出的“十二五”时期为建成全面小康社会打下具有决定性意义基础的总体要求，是一个经过努力才能实现也能够实现的目标。这一目标的确定既考虑必须与国家全面建设小康社会的目标指向一致，又要从残疾人状况与社会评价水平差距较大的现实出发，体现加快缩小差距、共同奔向更高水平小康社会的要求。从2007年以来，残疾人小康实现程度的提高速度来看，预计到2015年残疾人小康实现程度可接近或达到80%，个别指标会接近全面小康的预计目标，残疾人小康进程将迈进一大步，参与和发展状况也会得到显著改善。中国残联、国家统计局、民政部、卫生部组织开展的全国残疾人状况年度监测数据表明，2010年残疾人小康实现程度为57.4%，而国家小康实现程度为77.1% ，差距是非常明显的。
第二项目标，“建立起残疾人社会保障体系和服务体系的基本框架，保障水平和服务能力明显提高”。国办19号文件明确指出，到2015年，建立起残疾人“两个体系”基本框架，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活进一步改善。可见，“基本框架”至少有三个层次的意义：
第一，针对残疾人的基本需求给予保障和服务，就是“保基本、低标准、广覆盖”；
第二，这种保障已经是制度性的保障，而不是临时性救助，也就是说，对残疾人的保障通过法律、法规、政策等形式确定下来，是一种稳定的、可持续的保障形态；
第三，这种保障一定是重点保障和特别扶助相结合，一般性制度安排与专项制度安排相结合，普惠、优惠、特惠保障相结合，体现残疾人保障和服务的特殊性和多样化。